Chapitre 1. Politiques publiques en faveur d’un marché du logement plus efficient et plus inclusif

Le prix des logements s’est envolé au Luxembourg, sous l’effet de la croissance démographique, d’un taux élevé de formation des ménages et d’une utilisation limitée de terrains disponibles à la construction. La hausse du ratio prix/revenu reflète principalement les hausses substantielles de prix de l’immobilier résidentiel, qui progressent plus vite que les revenus, entraînant une montée des risques financiers liés à l’endettement des ménages. L’accessibilité financière des logements s’est détériorée, en particulier pour les ménages à faible revenu qui ne bénéficient pas des logements sociaux fortement subventionnés. Un ensemble de politiques publiques destinées à remédier aux restrictions existant du côté de l’offre, comme la rétention foncière et la résistance à la densification, associées à des politiques visant à accroître la neutralité vis-à-vis du mode d'occupation des logements et à des mesures de soutien budgétaire mieux ciblées s’avèreront nécessaires pour rendre le marché du logement plus efficient et plus inclusif. Des mesures d’alourdissement des coûts d’opportunité des terrains inutilisés dans les zones urbanisées et des logements inoccupés pourraient être conjuguées à une nouvelle réforme de l’occupation des sols, notamment en impliquant les communes afin d’accroître la densité d’occupation de manière sélective dans des zones bien reliées au réseau de transport. La neutralité vis-à-vis du mode d'occupation des logements pourrait être renforcée en supprimant ou du moins en réduisant la déductibilité des intérêts hypothécaires ainsi que d’autres instruments budgétaires favorisant la propriété, et en faisant de l’imposition périodique des biens immobiliers une ressource budgétaire plus importante fondée sur des évaluations immobilières récentes. L’offre de logements sociaux locatifs devrait être étoffée et l’accès à ces logements soumis périodiquement à des conditions de ressources, afin de mieux cibler les personnes les plus démunies. Le secteur locatif privé pourrait être développé en assouplissant les règles sur la location de certaines parties des unités de logement et sur la conversion d’habitations existantes en logements locatifs.

La croissance démographique et une offre insuffisante réduisent l’accessibilité financière des logements

La forte croissance démographique et une hausse supérieure à la moyenne du nombre de personnes vivant seules ont fait grimper la demande de logements au Luxembourg. L’offre de logements n’a pas progressé au même rythme que la demande, car entravée par l’utilisation limitée de terrains disponibles à la construction et par la pratique de la rétention foncière. L’écart cumulé entre la demande et l’offre s’est donc essentiellement traduit par une forte hausse du prix des logements et par une détérioration de leur accessibilité financière.

La croissance démographique a dépassé l’offre de logements

La population luxembourgeoise a enregistré une vive croissance, de 36.2 % entre 2000 et 2017, principalement due à l’afflux de travailleurs étrangers (solde migratoire), tandis que l’augmentation moyenne était tout juste supérieure à 5 % dans l’UE. Cette forte tendance positive devrait se poursuivre, bien qu’à un rythme moins soutenu que prévu (graphique 1.1) et la population totale devrait dépasser 1 million d’habitants en 2060 (Commission européenne, 2018). De plus, le nombre croissant de ménages unipersonnels, associé à une progression du taux de divorce, au vieillissement de la population et à d’autres facteurs, a abouti au taux de formation des ménages le plus élevé de l’Union européenne, soit 2.5 % par an de 2005 à 2013 (Union européenne, 2015).

Graphique 1.1. La forte croissance démographique devrait se poursuivre

Avant la crise financière mondiale, le solde migratoire reflétait globalement les évolutions conjoncturelles, progressant en période de forte croissance économique, et inversement. Toutefois, après la crise de 2008, le solde migratoire net s’est envolé, atteignant des points hauts historiques (graphique 1.2).

Graphique 1.2. La croissance démographique est tirée par le solde migratoire

Le parc de logements n’augmente pas parallèlement à la demande, qui progresse. Même si le nombre de nouveaux logements achevés en proportion du parc total est supérieur à la moyenne des pays de l’OCDE (graphique 1.3, partie A), cette hausse est largement compensée par la forte croissance démographique et par le nombre de plus en plus élevé de ménages unipersonnels. Le nombre de logements rapporté à la population est parmi les plus bas des pays de l’OCDE (graphique 1.3, partie B). Bien que le nombre de logements pour 1000 habitants ait légèrement progressé (de 406 en 2010 à 414 en 2015), cette amélioration a été amplement compensée par la diminution de la taille du ménage moyen.

L’écart existant entre l’offre et la demande de logements s’est creusé pendant de nombreuses années, restreignant encore l’offre effective. Une étude antérieure à la crise prévoyant une hausse modérée de la population jusqu’en 2021 (déjà dépassée par la croissance démographique observée en 2012) et tenant compte du retard historique de la construction a fixé l’objectif annuel à 3 800 unités (Eichberger, Seidenberger et Blanda, 2008). Une étude plus récente, basée sur une projection de 647 000 habitants en 2030, a estimé les besoins en matière de construction entre 2010 et 2030 à près de 6 500logements par an (Peltier, 2011). Le nombre moyen de logements nouvellement construits entre 2001 et 2016 n’était toutefois que de 2 804 par an (STATEC, 2017b).

Graphique 1.3. La construction de logements n’a pas progressé au même rythme que la population

L’évolution des prix dénote une utilisation limitée des terrains disponibles

Le prix des logements est élevé, en particulier à Luxembourg, qui est l’une des villes les plus chères d’Europe, et il a progressé dernièrement selon la plupart des définitions, en raison d’une hausse significative du prix des terrains constructibles, d’une économie florissante et de la faiblesse des taux d’intérêt. De plus, la forte proportion de travailleurs transfrontaliers (qui représentent plus de 40 % de l’emploi total) crée une demande latente importante, qui accentue les tensions sur le prix des logements.

Le prix des logements est aussi nettement supérieur à celui enregistré dans les régions avoisinantes. Au Grand-Duché, le prix au m² de l’ancien en 2017 allait de 3 930 EUR dans le nord à 6 563 EUR dans la zone périphérique de la Ville de Luxembourg (Observatoire ``de l'Habitat et STATEC, 2018). En France, en Lorraine, le prix moyen au m² en 2017 s’établissait aux alentours de 1 350 EUR. De plus, on observe des effets d’entraînement sur les marchés du logement voisins au sein de la Grande région ; pour un logement équivalent, les écarts entre les prix peuvent être de 30 % ou davantage, notamment en Lorraine, en fonction de la distance le séparant de la frontière (OCDE, 2007).

Si l’on estimait que le prix des terrains représentait généralement environ la moitié du prix des logements dans les pays européens (Calmfors et al., 2005), des décompositions plus récentes couvrant la période de vive progression du prix des terrains constructibles enregistrée depuis 2000 fixent le poids du prix imputé du terrain à 80 % environ (Knoll, Schularick et Steger, 2014), peut-être du fait l’exploitation limitée des terrains susceptibles d’être utilisés pour la construction de logements au Luxembourg. Conformément aux éléments recueillis récemment, le prix des terrains est considéré comme étant le principal facteur de hausse du prix des logements au Luxembourg (Conseil économique et social, 2018). Selon un nouvel indice du prix des terrains constructibles, basé sur des données d’actes notariés, des données cadastrales et les caractéristiques géo-spatiales du Luxembourg, le taux de renchérissement des terrains entre 2010 et 2014 est estimé à 40 %, soit environ le double du taux de croissance des prix nominaux des logements dans leur ensemble sur la même période (Glumac, Herrera-Gomez et Licheron, 2018).

Le prix réel des logements résidentiels a enregistré une forte progression depuis la crise (graphique 1.4) et les ratios prix/revenu et prix/loyers ont atteint des niveaux historiquement élevés (graphique 1.5). L’orientation à la hausse du ratio prix/revenu donne à penser que l’accessibilité financière des logements se détériore en moyenne, tandis que la hausse soutenue du ratio prix/loyers pourrait dénoter une surévaluation. La possibilité d’une modeste surévaluation ressort également des évaluations récemment effectuées par d’autres institutions (Union européenne, 2019) . Si elle se poursuit, cette tendance pourrait entraîner une correction à l’avenir.

Graphique 1.4. Le prix réel des logements enregistre une forte progression

Graphique 1.5. La hausse des ratios prix/revenu et prix/loyers dénote des problèmes d’accessibilité financière

Le coût du logement est de fait élevé par comparaison avec les autres pays de l'OCDE, notamment pour les propriétaires ayant souscrit un prêt hypothécaire, en raison des valeurs élevées de l’immobilier résidentiel rapporté au revenu (graphique 1.6). Si de nombreux travailleurs transfrontaliers estiment qu’il est trop coûteux de vivre au Luxembourg et se décident à faire la navette, un nombre croissant de résidents franchissent la frontière en quête d’un logement abordable. Ces cas de figure, bien que peu nombreux, ont plus que doublé entre 2001 et 2007, et une large proportion de ces travailleurs sont retournés dans leur pays d’origine pour devenir propriétaires (Observatoire de l'Habitat, 2010). Il serait utile de disposer de données plus récentes sur cette tendance et la décision d’envisager la création d’un observatoire du logement au niveau de la Grande région, pour recueillir et analyser des données territoriales et transnationales sur le logement, constitue un pas dans la bonne direction.

Graphique 1.6. Le coût du logement pour les ménages est élevé

Il existe toutefois de profondes différences régionales dans le prix des logements. Le prix au m², pour les appartements anciens et neufs, est le plus élevé dans le canton de Luxembourg, suivi des cantons de Capellen et de Mersch, et le plus bas dans la région Nord, qui comprend les cantons de Clervaux, Diekirch, Redange, Vianden et Wiltz (graphique 1.7). Les variations régionales (mesurées par le coefficient de variation) se sont fortement accentuées pour les logements existants, grimpant de 15.8 % en 2014 à 19 % en 2017, celles des prix des appartements neufs restant globalement inchangées (Observatoire de l'Habitat et STATEC, 2018).

Dans ce contexte, le présent chapitre s’intéresse aux politiques publiques susceptibles de rendre le marché du logement plus efficient et plus inclusif. Il s’ouvre sur les politiques d’occupation des sols de nature à stimuler l’utilisation de terrains constructibles et sur les moyens permettant d’améliorer la coordination entre les communes et entre les communes et l’État. Il s’intéresse ensuite aux politiques facilitant la construction de logements neufs, et notamment aux moyens permettant de réduire des coûts de construction élevés, ainsi que la densification des zones urbaines, ce qui pourrait contribuer à freiner la hausse du prix des logements et améliorer leur accessibilité financière, tout en réduisant l’étalement urbain et en servant la réalisation d’objectifs environnementaux. Le chapitre se concentre enfin sur les politiques publiques destinées à rendre le logement plus inclusif. Les principaux leviers de l’action publique envisagés sont les politiques fiscales pour rétablir la neutralité vis-à-vis du mode d'occupation, ainsi que les politiques visant à promouvoir l’offre de logements sociaux en y favorisant un accès équitable et à améliorer la mixité sociale, ainsi qu’à renforcer le secteur locatif privé.

Graphique 1.7. Les variations régionales du prix des logements reflètent la distance à la capitale

Étoffer l’offre de logements

Les instruments d’aménagement du territoire ne permettent pas d’empêcher la rétention foncière

Les terrains disponibles pour la construction de logements semblent suffisants et pourraient être utilisés pour construire jusqu’à 80 000 logements neufs (Observatoire de l'Habitat, 2019a). De fait, la surface bâtie par habitant est plus élevée que dans de nombreux pays de l’OCDE (graphique 1.8), malgré un recul constant dû à une forte croissance démographique, principalement tirée par l’immigration (graphique 1.9).

Toutefois, les terrains disponibles pour l’habitat sont essentiellement détenus par des acteurs privés et de nombreux propriétaires ne sont guère incités à vendre ou à mettre leurs terrains en construction. La majeure partie des terrains disponibles pour la construction de logements, soit 92 %, est détenue par des acteurs privés, tandis que les communes, les organismes de logement publics et l’État sont propriétaires des 8 % restants. Selon une étude récente, les zones urbanisées ou destinées à être urbanisées représentent approximativement 9 % de la superficie du pays (23 499 hectares). Environ 12 % de ces zones (2 863 hectares) étaient libres de construction et pouvaient potentiellement accueillir des logements (Observatoire de l'Habitat, 2019b).

Les résultats sont pratiquement identiques à ceux de l’étude précédente menée en 2013 (Observatoire de l'Habitat, 2015). La légère augmentation des terrains disponibles pour l’habitat est due au reclassement en zone d’habitation de terrains auparavant situés dans des zones non affectées, lequel a été réalisé par certaines communes, conformément aux nouvelles règles d’aménagement du territoire. Le fait que la superficie disponible pour la construction de logements demeure inchangée souligne la nécessité de mobiliser les terrains non bâtis, mais semble aussi coïncider avec la présence de la rétention foncière. À 16 %, la part constante des terrains constructibles disponibles détenus par des entreprises privées, des promoteurs pour la plupart, laisse aussi présager une rétention foncière.

Graphique 1.8. La surface bâtie par habitant est importante

Graphique 1.9. Le taux de croissance de la surface bâtie par habitant est fortement négatif

Environ 33 % des terrains disponibles pour la construction de logements (941 hectares) sont des « Baulücken », c’est-à-dire des parcelles de terrains situées dans des zones urbanisées, déjà viabilisées et immédiatement constructibles. Le ministère du Logement encourage les communes à faire construire en priorité sur ces terrains entièrement viabilisés, mais compte tenu du taux élevé de propriétaires privés, cet effort repose principalement sur des mesures douces, comme des outils de sensibilisation et un dialogue personnalisé avec les propriétaires. Ce programme étant facultatif et les communes n’étant guère incitées à y participer, les résultats sont limités à ce jour.

Le prix des terrains, principale composante du coût total des logements, a fortement progressé en moyenne, à un rythme de 50 % de 2010 à 2017 (Observatoire de l'Habitat, 2019b). Bien que le prix des terrains varie sensiblement entre les communes et qu’il ait tendance à décroître avec la distance à la capitale (graphique 1.10), les petites agglomérations, en particulier dans la moitié nord rurale du pays, gagnent en attractivité et le nombre de salariés faisant la navette entre les localités rurales et la Ville de Luxembourg a augmenté.

La forte progression du prix des terrains alimente encore la pratique de la rétention foncière, qui consiste à ne pas bâtir sur des terrains constructibles afin de capitaliser sur la hausse continue des prix. Puisque les promoteurs achètent généralement les terrains sur lesquels ils construisent et que les propriétaires de terrains supportent de faibles coûts d’opportunité lorsqu’ils ne construisent pas eux-mêmes sur leurs terrains, la surface des terrains non bâtis dans les zones urbanisées reste plus ou moins constante. Deux grands facteurs expliquent la rétention foncière. Premièrement, la pratique consistant à détenir des terrains non bâtis n’occasionne pratiquement aucun coût, compte tenu du faible niveau des impôts fonciers. Deuxièmement, les communes ne sont guère contraintes ni réellement incitées à transposer les orientations issues du Programme directeur d’aménagement du territoire dans leurs plans d’aménagement communal et à lancer de nouveaux projets d’aménagement (encadré 1.1).

Graphique 1.10. Les prix du foncier à bâtir varient fortement dans le pays

Une procédure de consultation publique a été lancée par le gouvernement en 2018 pour susciter une vision commune de l’aménagement et revoir le Programme directeur d’aménagement du territoire. Le processus s’appuie sur des ateliers collaboratifs organisés dans quatre régions (le Nord, le Centre, l’Est et le Sud) et il débouchera sur un Programme directeur révisé, intégrant les recommandations émises lors d’un exercice de participation du public, qui sera adopté en 2020. Ce processus est le bienvenu, car il devrait déboucher sur un ensemble complet et récent de documents relatifs à l’aménagement du territoire, parmi lesquels des instruments contraignants pour une collaboration efficace, entre les communes et entre les communes et l’État.

Encadré 1.1. L’aménagement du territoire et ses principaux instruments

Conformément à la loi du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire, l’un des objectifs de l’aménagement du territoire est d’assurer une occupation des sols durable et un développement urbain compact. Les principaux instruments d’aménagement du territoire définis par cette loi sont le Programme directeur d’aménagement du territoire, les Plans directeurs sectoriels, les Plans d’occupation du sol et les Conventions de coopération territoriale entre l’État et les communes. Au niveau communal, conformément à la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain, il existe deux instruments supplémentaires, les Plans d’aménagement général et les Plans d’aménagement particulier. Ces instruments sont détaillés ci-dessous :

Le Programme directeur d’aménagement du territoire (PDAT) est le principal instrument d’aménagement du territoire national, qui définit les orientations générales et les objectifs prioritaires pour le développement durable du territoire national. Le Programme directeur d’aménagement du territoire de 2003 est en cours de révision.

Les Plans directeurs sectoriels (PDS) étayent le Programme directeur d’aménagement du territoire par des instruments juridiquement contraignants facilitant l’aménagement durable du territoire dans quatre domaines interdépendants : le logement, les transports, les paysages et les activités économiques. Le Plan sectoriel « Logement » réserve des parcelles de terrain pour la construction de futurs logements et vise à assurer de bonnes connexions aux lieux de travail. La procédure d’adoption des quatre plans directeurs sectoriels a été lancée en mai 2018 et elle devrait s’achever en 2020.

Les Plans d’occupation du sol (POS) sont des documents d’aménagement du territoire opposables aux tiers qui sont préparés et approuvés par le gouvernement central. Cet instrument peut, sous certaines conditions, primer sur le Plan d’aménagement général lorsque l’intérêt général exige une intervention de l’État. Une fois approuvés, les Plans d’aménagement général des communes doivent être ajustés en fonction des dispositions du Plan d’occupation du sol.

Les Conventions de coopération territoriale État-communes sont destinées à promouvoir la coopération intercommunale et à plusieurs niveaux pour un développement régional intégré et durable dans les zones concernées. L’une des conventions étant arrivée à son terme fin 2018, on compte actuellement trois conventions État-communes et l’efficacité de cet instrument est en cours d’évaluation (OCDE, 2019b).

Les Plans d’aménagement général (PAG) sont des plans d’aménagement directement opposables aux tiers qui régissent l’aménagement du territoire au niveau communal, et qui doivent être approuvés par le conseil communal et le ministre de l’Intérieur. Trois régimes PAG, datant de 1937 (51 communes), 2004 (8 communes) et 2011 (27 communes et 16 en phase de transition), coexistent à l’heure qu’il est.

Les Plans d’aménagement particulier (PAP) précisent les dispositions du Plan d’aménagement général pour une zone particulière de la commune. Ils sont préparés par le propriétaire ou le promoteur du terrain, la commune (ou un syndicat de communes) ou l’État et également approuvés par le conseil communal et le ministre de l’Intérieur. Il existe deux types de PAP : le PAP « nouveau quartier » et le PAP « quartier existant ». Le premier couvre une zone destinée à être urbanisée et définit l’espace public, les lots constructibles et les constructions futures faisant partie du projet d’urbanisation. Le second couvre une zone déjà viabilisée et définit les règles d’intégration des constructions dans le tissu bâti existant.

Améliorer la coordination dans l’aménagement du territoire et la réalisation des infrastructures

Les décisions tenant à l’aménagement du territoire se caractérisent par une forte autonomie des communes. L’État apporte à ces dernières des aides diverses pour la construction de logements. Certaines sont directement liées à des projets de construction déjà approuvés ; d’autres sont indirectes, comme celles qui les aident à faire face à des hausses de la population, en accord avec l’État. Néanmoins, ces instruments ne créent pas de règles contraignantes et ne peuvent pas forcer les communes à agir (FMI, 2018). Ainsi, les incitations financières supplémentaires introduites pour les communes en 2008 n’ont pas permis de développer suffisamment les nouvelles constructions de logements dans celles qui prévoyaient de fortes hausses de la population.

Les pratiques en vigueur dans les pays de l’OCDE montrent que les instruments d’aménagement mis en place au niveau national ne sont pas toujours juridiquement contraignants. À titre d’exemple, alors que les instruments d’aménagement du territoire adoptés à l’échelle nationale par des pays comme la Corée, l’Estonie, le Japon ou la République tchèque sont juridiquement contraignants, les instruments analogues introduits par la plupart des autres pays servent des objectifs de conseil à un niveau infranational. Toutefois, lorsque les instruments nationaux ne sont pas juridiquement contraignants pour les autorités infranationales, des mécanismes formels et informels prévoyant la participation des autorités nationales et infranationales et des organismes sectoriels permettent, dans la majorité des cas, d’assurer la conformité des plans de niveau inférieur aux buts et aux objectifs de niveau supérieur (OCDE, 2015).

En Allemagne, par exemple, la coordination entre les différents échelons de l’administration s’effectue à contre-courant, les niveaux inférieurs de l’administration devant ainsi adapter leurs plans à ceux des échelons plus élevés, tout en apportant des contributions et en mettant en forme ces plans de niveau supérieur. La Procédure d’aménagement du territoire est un instrument spécialement conçu pour la coordination des projets de construction importants ; bien qu’elle n’ait aucune force exécutoire directe, son issue doit être prise en compte par les autorités publiques dans les décisions d’aménagement ultérieures (OCDE, 2017a).

Le coût des investissements en infrastructures induit par la construction de nouveaux logements est en partie financé par les communes, et le logement et les équipements collectifs représentent plus de 8 % des dépenses des autorités locales au Luxembourg, contre 3 % en moyenne dans les pays de l’OCDE (OCDE, 2016a). Malgré la contribution financière de l’État, les coûts financiers et administratifs de ces investissements en infrastructures peuvent dissuader les communes de construire des logements.

Lorsqu’un Plan d’aménagement particulier est préparé pour un nouveau quartier, le promoteur est tenu de réaliser les infrastructures relevant du domaine public mentionnées dans les documents d’urbanisme, comme les espaces verts, les aires de jeux ou les réseaux routiers. Toutefois, les écoles, les crèches ou encore les infrastructures routières au-delà de l’échelle du quartier ne sont pas à la charge du promoteur. Pour internaliser l’impact des plans de construction des promoteurs sur les quartiers, des instruments de récupération indirecte des plus-values, comme les contributions des promoteurs négociées, sont utilisés dans de nombreux pays de l’OCDE, dont les Pays-Bas, l’Espagne, la France, les États-Unis et le Canada (Muñoz Gielen et Lenferink, 2018). Ces contributions sont souples ; elles ne sont que peu réglementées dans la législation nationale et font habituellement l’objet d’une réglementation détaillée au niveau communal.

Pour faire en sorte que les communes ne perçoivent pas la construction de logements comme un handicap financier, l’État pourrait introduire un mécanisme de financement des infrastructures plus équitable en recourant aux contributions des promoteurs non négociables (c’est-à-dire fixées par la loi) ou négociées. Outre une amélioration du développement urbain favorisée par une plus grande transparence, un tel mécanisme pourrait énumérer clairement les responsabilités du promoteur ou du propriétaire (OCDE, 2007). De plus, l’utilisation efficace de certains instruments de planification des sols par les communes, comme la taxe sur les terrains inutilisés et les logements inoccupés, et l’introduction d’un instrument (le « Baulandvertrag ») contraignant les propriétaires de terrains constructibles non bâtis à entamer des travaux, pourraient conditionner l’attribution d’une partie de la contribution financière versée par l’État aux communes (Conseil économique et social, 2018).

Les conventions de coopération territoriale État-communes illustrent utilement la coordination mise en place entre les communes, en partenariat avec l’État. Dès 2005, la Ville de Luxembourg et quatre autres communes situées au sud-ouest de cette agglomération (Luxembourg, Bertrange, Hesperange, Leudelange et Strassen) ont signé un accord avec l’État en adoptant une approche régionale du développement territorial. Même si aucune autre commune n’a encore décidé de coopérer à ce niveau global, une approche coordonnée pourrait contribuer à développer la densité d’occupation des fonctions et les infrastructures de transport, et à créer des espaces verts supplémentaires de nature à réduire la circulation automobile individuelle.

Le système existant de péréquation budgétaire entre les communes semble globalement correspondre aux besoins d’aménagement du territoire, mais il pourrait être amélioré plus avant. Les recettes communales proviennent de trois sources principales : les dotations et les subventions de l’État, qui représentaient 55 % des recettes en 2013 ; l’impôt, principalement l’impôt commercial communal, qui en constituait 26 % ; et les taxes et redevances pour les services publics, qui correspondaient à 19 % des recettes (OCDE, 2016b). Bien que l’impôt commercial communal soit collecté par l’État et fasse l’objet d’une redistribution partielle entre communes, la péréquation est assurée pour l’essentiel par le Fonds communal de dotation financière à travers des dotations et des subventions pour les activités de base des communes, lesquelles, exprimées en chiffres par habitant, sont plus élevées dans les communes moins peuplées (OCDE, 2007). Ce recours intensif à l’impôt commercial communal, qui est un impôt sur le bénéfice des sociétés et qui représente plus de 90 % des recettes fiscales des communes, pourrait intensifier la concurrence fiscale. Remplacer l’impôt sur les sociétés par des impôts fonciers plus élevés pourrait contribuer à atténuer la concurrence fiscale (Blöchliger et Pinero Campos, 2011).

Construction de logements neufs

Les règlements sur les bâtisses, qui sont arrêtés au niveau communal, ne sont pas normalisés et peuvent faire grimper encore les coûts de la construction en freinant la productivité dans le secteur de la construction (graphique 1.11). Comme on l’a vu dans les Principaux enjeux pour l’action publique, le secteur de la construction comprend des entreprises peu productives, d’où un écart positif substantiel entre la médiane et la moyenne de la croissance de la productivité. Les règlements sur les bâtisses divisent le territoire de la commune en plusieurs zones (de forte densité, de faible densité, résidentielle, industrielle, par exemple) et définissent les règles générales et les prescriptions en matière de construction, comme les règles relatives à la sécurité et aux chantiers, qui sont applicables à chaque zone. Ils définissent aussi les travaux de construction qui ne requièrent pas d’autorisation et énumèrent les pièces à fournir lorsqu’une commune exige une autorisation. Pour normaliser ces exigences, le programme du gouvernement pour 2009-14 prévoyait la préparation d’un code communal standard pour la construction (OCDE, 2010) ; une telle normalisation serait la bienvenue.

Le coût des logements neufs a aussi augmenté suite à l’introduction de prescriptions plus strictes en termes d’efficacité énergétique, investissement qui se traduira au final par une réduction des coûts de l’énergie. Depuis 2017, soit bien avant l’échéance de 2021 fixée par l’UE, tous les logements neufs résidentiels au Luxembourg doivent se conformer aux exigences de la catégorie AAA en termes d’isolation thermique et de performance énergétique. De plus, l’utilisation de l’espace est soumise à des règles strictes, chaque logement neuf devant par exemple comprendre un ou deux emplacements de stationnement, ce qui nécessite souvent la construction coûteuse d’un parking souterrain (FMI, 2018). Enfin, les frais de transaction sont parmi les plus élevés dans la zone OCDE, ce qui freine encore le dynamisme du marché (graphique 1.12).

Graphique 1.11. Les prix de la construction ont fortement augmenté

Graphique 1.12. Les frais de transaction sont élevés

Obstacles administratifs

La loi du 3 mars 2017 (dite « Omnibus ») a considérablement simplifié les procédures liées à la construction, notamment en rationnalisant les procédures de préparation du Plan d’aménagement général (PAG), en raccourcissant les délais d’ajustement du Plan d’aménagement particulier (PAP) et en simplifiant la procédure de désignation d’un quartier existant. Dans certaines situations limitées, la loi a aussi introduit le concept d’accord tacite, selon lequel l’absence de réaction de l’administration constitue une réponse positive. De plus, la loi étend le droit des communes à acquérir des biens mis en vente par des propriétaires privés par préférence à tout autre acheteur (droit de préemption) à toutes les parcelles non construites situées dans des zones urbaines.

Communes et autres promoteurs publics

L’État subventionne généreusement la construction de logements, en faisant une distinction entre les promoteurs publics et les promoteurs privés. Les premiers, comme par exemple les communes, le Fonds du Logement et la Société Nationale des Habitations à Bon Marché (SNHBM), peuvent bénéficier de subventions représentant 50 % des infrastructures et du terrain pour les projets de logements destinés à la vente et jusqu’à 70 % des coûts d’acquisition et de construction pour les projets locatifs. Pour les communes, les aides concernant les projets locatifs sont plafonnées à 75 % et pour tous les promoteurs, le plafond atteint 100 % pour les logements destinés aux demandeurs de protection internationale. Les conditions sont identiques pour les logements locatifs construit par des associations à but non lucratif, des fondations, des communautés religieuses, des hospices civils et des services sociaux. Les organismes de logement privés à but lucratif peuvent également prétendre à une aide et l’État participe habituellement à leurs projets par le biais de conventions sur mesure négociées par le ministère du Logement.

En outre, le Pacte logement de 2008 prévoit, pour les communes, d’autres incitations pour lancer la construction de logements neufs, moyennant une aide financière supplémentaire de l’État (encadré 1.2). Toutefois, malgré un taux de subventionnement potentiellement élevé, le cadre actuel n’a pas permis d’obtenir une offre de logements suffisante.

Certains instruments du Pacte logement ne sont tout bonnement pas utilisés. Même si les communes se sont vu offrir la possibilité de prélever une taxe annuelle spécifique sur les terrains à bâtir inutilisés n’ayant pas été mis en construction pendant plus de trois ans, ainsi que sur les logements inoccupés, seules 8 communes ont choisi de l’introduire. De plus, quelque 80 communes ont introduit un impôt foncier spécial sur les terrains à bâtir à des fins d’habitation, l’impôt foncier B6, mais cet instrument repose sur les évaluations cadastrales, qui sont basses, et les recettes en découlant sont négligeables.

Pour alourdir les coûts associés à la rétention financière, l’État pourrait introduire un prélèvement, qui pourrait même augmenter avec le temps, ou un impôt périodique sur les terrains à bâtir inutilisés à des fins d’habitation. En Irlande, par exemple, la loi de 2015 sur la rénovation urbaine et le logement (Urban Regeneration and Housing Act) a créé un registre des sites vacants pour mettre fin à la rétention foncière pratiquée par les propriétaires de terrains propres à la construction. Les autorités locales ont identifié les biens inutilisés qui, en 2019, sont soumis à un prélèvement correspondant à 3 % de la valeur du terrain, puis de 7 % en 2020 si le terrain n’est toujours pas mis en construction.

Afin de renforcer les incitations en faveur de la valorisation des terrains constructibles, le projet de loi n° 7139 soumis au Parlement en mai 2017 propose un nouvel instrument, lequel introduirait une obligation de construire dans un certain délai sur les terrains situés dans une zone constructible destinée à l’habitat (Baulandvertrag). Ce contrat entre la commune et le propriétaire du terrain situé dans une zone constructible destinée à l’habitat oblige le propriétaire à entamer des travaux de construction dans un délai de trois ans, sous peine de s’exposer à des sanctions, la commune ayant notamment le droit de racheter le terrain. Cette proposition bienvenue pourrait offrir aux pouvoirs publics un instrument utile pour réduire le nombre de terrains non bâtis disponibles.

Encadré 1.2. Le Pacte logement

Cet instrument facultatif de coopération entre les communes et l’État vise à accroître l’offre de logements et introduit de nouvelles mesures administratives, comme le droit de préemption et le droit d’emphytéose (bail à long terme).

Les principales conditions fixées par le Pacte vis-à-vis des communes participantes sont les suivantes :

accroissement de la population d’au moins 15 % sur 10 ans ;
contribution financière de l’État de 4 500 EUR pour tout nouvel habitant au-delà du seuil de croissance de 1 % ;
majoration de la contribution financière de l’État à hauteur de 50 % (6 750 EUR) par personne pour certaines communes (voir ci-dessous).

Les communes qui signent une convention avec le gouvernement s’engagent à :

établir une liste de projets de logements et d’équipements collectifs, comme des écoles et des foyers de jour, assortis de délais de réalisation ;
favoriser et accélérer la création de logements prévus ;
réserver, pour chaque PAP « nouveau quartier » comptant plus de 25 unités de logement, 10 % de la surface construite brute à la réalisation de logements à coût modéré ;
introduire une taxe communale spécifique sur certains immeubles, notamment sur les bâtiments inoccupés pendant une période prolongée et situés sur des terrains non bâtis dans une zone de construction résidentielle.

Certaines communes ont droit à des contributions supplémentaires. Il s’agit notamment de 16 communes reconnues comme des « centres de développement et d’attraction » (CDA) et d’autres communes, situées à proximité d’un CDA ou dans les zones prioritaires pour la création de logements de la Nordstad et de la Vallée de l’Alzette.

Selon le troisième cycle de contrôle du Pacte mené en 2018, 63 des 75 communes contrôlées ayant signé des contrats de dix ans ont atteint l’objectif d’accroissement de la population. Depuis 2008, plus de 32 000 unités de logements ont été créées, le total des contributions financières versées par l’État aux communes s’élevant à 360 millions EUR. Le recours au droit de préemption, toutefois, reste relativement limité : les communes et le Fonds du Logement l’ont invoqué pour 16 % environ des terrains mis en vente (soit 22 ha sur un total de 135).

Outre les communes, il existe deux grands organismes de logement publics : le Fonds du Logement, une institution publique financée par le ministère du Logement, et la Société Nationale des Habitations à Bon Marché (SNHBM), une société anonyme privée ayant droit aux subventions de l’État. La réforme du Fonds du Logement de 2017 (loi du 24 avril 2017) a aligné sa gouvernance sur les règles de l’UE relatives aux aides de l’État et réservé un siège aux communes au sein de son conseil d’administration, afin d’améliorer la coopération entre le Fonds et les administrations communales. Outre la construction de logements neufs, le Fonds du Logement gère le plus important parc locatif du Luxembourg. La Société Nationale des Habitations à Bon Marché a elle aussi étoffé son offre de logements : elle a l’intention de doubler son parc de logements locatifs sociaux d’ici 2020. Toutefois, la construction de logements neufs génère des pertes financières pour la SNHBM, essentiellement parce que les loyers réglementés des logements sociaux ne couvrent pas les coûts croissants de l’acquisition de nouveaux terrains et de la construction.

Si les coûts de la construction ne cessent d’augmenter, en raison notamment du durcissement des exigences en matière d’efficacité énergétique, les loyers des logements sociaux, fixés par le Règlement grand-ducal du 16 novembre 1998, sont demeurés globalement inchangés. En moyenne, les loyers sociaux perçus par la SNHBM représentent 16 % du revenu disponible net de ses locataires, soit nettement en deçà de la surcharge de 30 %.

Pour garantir la viabilité de la situation financière des organismes publics, le calcul des loyers sociaux pourrait être révisé afin de tenir compte de l’efficacité énergétique du bâtiment ou d’accroître la part des loyers des logements sociaux ramenée à la surface des logements. Cette composante (0.86 EUR par m²)est très faible par rapport au loyer moyen du marché, soit 16 EUR par m² (OCDE, 2012). L’État pourrait également porter sa contribution financière en faveur des organismes publics de 70 % à 75 % des coûts d’acquisition et de construction, afin qu’elle corresponde à l’aide apportée aux communes, ou financer directement l’acquisition de nouveaux terrains par les organismes publics.

Mesures de densification

Le parc de logements existant est principalement composé de maisons individuelles, dites unifamiliales (50.7 % en 2017), puis d’immeubles à appartements (35 %) et de bâtiments semi-résidentiels, à usage mixte (14.3 %), signe d’une préférence pour l’habitat à faible densité (STATEC, 2017a). Même si la part des maisons individuelles dans les constructions neuves décroît progressivement (graphique 1.13), en réalité, leur surface augmente. Le parc existant se caractérise par un nombre élevé de pièces pour chaque membre du ménage, en particulier dans le secteur des logements occupés par leur propriétaire (graphique 1.14). Cette abondance d’espace montre encore qu’il existe des possibilités de densification dans la plupart des régions.

Graphique 1.13. Les constructions neuves s’orientent vers les immeubles à appartements

Graphique 1.14. Le nombre moyen de pièces par membre du ménage est élevé pour tous les modes d’occupation

Les avantages environnementaux et sociaux d’un développement urbain plus compact devraient être mis en balance avec le coût potentiel de la densification, comme le surpeuplement et la diminution des espaces habitables. Bien que les niveaux subjectifs de bruit et de pollution mentionnés par les habitants luxembourgeois soient parmi les plus élevés en Europe (graphique 1.15), la densité, même à la périphérie fortement urbanisée de la Ville de Luxembourg, reste modérée.

En 2014, plus de 30 % de la population luxembourgeoise urbaine résidait dans des zones à très faible densité, définie comme une densité de 150 à 1 500 habitants au km², ce qui correspond à la valeur la plus élevée parmi 29 pays de l’OCDE (graphique 1.16). Si, au Luxembourg, la seule zone urbaine fonctionnelle, suivant la définition de l’OCDE, couvre 82 % de la surface du pays, elle est nettement plus décentralisée, la densité de population étant de ce fait inférieure de 28 % environ à la moyenne observée dans les pays de l’OCDE pour les zones urbaines fonctionnelles (OCDE, 2018a). Ces indicateurs montrent que l’étalement urbain est un problème au Luxembourg et appellent une politique de densification, ainsi qu’une limitation de la conversion des logements en bureaux afin de garantir un dosage fonctionnel souhaitable.

Graphique 1.15. Les niveaux de bruit et de pollution perçus sont élevés

Graphique 1.16. L’étalement urbain est important

Pour favoriser l’utilisation des transports publics, la densification de l’espace urbain et périurbain existant doit se concentrer à proximité immédiate des nœuds du réseau de transport, en particulier les gares ferroviaires. Ainsi, la densification pourrait permettre de raccourcir les trajets et favoriserait les moyens de transport alternatifs, qui sont généralement plus intéressants que la voiture sur de courtes distances. L’expérience montre que la propension à utiliser les transports publics (transfert modal) est particulièrement sensible à la densité du tissu urbain qui détermine la distance moyenne à parcourir et l’offre de transport public disponible (OCDE, 2007).

Une stratégie récente pour une mobilité durable insiste sur la dimension multimodale et transfrontalière et projette de doubler le nombre de parkings gratuits (park & ride), y compris aux frontières, d’ici 2025 (Ministère du Développement durable et des Infrastructures, 2018). Cette stratégie est la bienvenue et elle devrait prévoir des mesures cohérentes pour le stationnement automobile dans les villes et un contrôle du flux de véhicules, comme des péages de congestion. Les principaux flux de transport impliquant un trajet transfrontalier, les projets d’infrastructures devront être préparés avec le soutien et la participation des régions voisines et associer étroitement les communes frontalières, ainsi que les prestataires publics et privés de services de transport ferroviaire et routier.

Pour venir à bout de la résistance des communes à la densification, les objectifs du Fonds du Logement pourraient être élargis afin d’inclure des critères supplémentaires, comme des objectifs chiffrés pour la construction de logements sociaux pour les communes et un recours plus fréquent aux Plans d’occupation du sol (POS). Aux États-Unis et au Canada, les communes triomphent souvent de l’opposition des propriétaires existants à l’aide de « primes de densité », qui permettent aux promoteurs de dépasser les limites de densité ou de hauteur des bâtiments d’une zone en échange de contributions financières pour la construction d’équipements collectifs ou pour l’amélioration des transports (Cheung, 2014).

Améliorer l’égalité d’accès au logement

Sont examinées ici les mesures qui visent à rendre l’accession à la propriété aussi attractive que les autres formes d’accès au logement, conformément à ce que l’on appelle la neutralité au regard du mode d’occupation des logements, en vue de parvenir à une plus grande égalité dans l’accès au logement. Les mesures fiscales favorables à l’accession à la propriété sont généralement régressives et peuvent aboutir à un surinvestissement dans le logement et accentuer la hausse des prix immobiliers. Le bon fonctionnement du marché locatif, aussi bien public que privé, peut contribuer à remédier à la diminution de l’accessibilité financière des logements causée par le renchérissement des biens immobiliers.

Les propriétaires-occupants bénéficient d’un traitement fiscal préférentiel

À 73.8 %, la proportion de propriétaires-occupants est supérieure à la moyenne de la zone euro et aux niveaux constatés dans les pays voisins. Parallèlement, le marché locatif privé est plus de cinq fois plus développé que le secteur locatif social (graphique 1.17).

Le système fiscal favorise l’accession à la propriété par rapport aux autres modes d’occupation des logements, comme la location. Il est certes difficile d’assurer la neutralité fiscale par rapport à d’autres actifs et les systèmes fiscaux de nombreux pays de l'OCDE sont eux-aussi favorables aux propriétaires qui occupent leurs logements, mais la subvention fiscale en vigueur au Luxembourg est particulièrement élevée. Les loyers imputés ne sont pas imposés, les propriétaires peuvent déduire leurs intérêts d'emprunt de leur impôt sur le revenu (jusqu’à un plafond généreux revu à la hausse en 2017), ils bénéficient de crédits d’impôts sur les coûts de transaction en cas d’achat immobilier, et les travaux de construction concernant les résidences principales sont soumis à un taux de TVA super-réduit de 3 %. Par ailleurs, les cotisations aux plans d’épargne logement sont déductibles des impôts pour les moins de 40 ans, tandis qu’un taux d’imposition réduit s’applique aux plus-values perçues sur la vente de terrains et de bâtiments entre juillet 2016 et décembre 2018 (encadré 1.3).

Graphique 1.17. L’accession à la propriété est le mode d’occupation du logement le plus répandu

Encadré 1.3. Mesures fiscales et autres mesures de subventionnement de la demande en faveur de l’accession à la propriété

La déduction fiscale des intérêts d’emprunts couvre les intérêts versés au titre de la résidence principale située au Luxembourg ou à l’étranger (les intérêts versés au titre d’une résidence secondaire ne sont pas déductibles). Le plafond annuel a été relevé dans le cadre de la réforme fiscale de 2017 (de 1 500 euros pour les six premières années d’occupation à 2 000 euros).

Le taux de TVA super-réduit sur les logements, qui s’élève à 3 %, s’applique à la construction ou à la rénovation de la résidence principale, soit par application directe soit par remboursement, à hauteur de 50 000 euros.

Le crédit d’impôt sur les frais associés aux actes notariaux (Bëllegen Akt) s’applique sur les droits d’enregistrement et de transcription liés à l’acquisition de la résidence principale, soit 7 % environ de la valeur foncière et immobilière. Il est limité à 20 000 euros par personne mais peut être doublé en cas d’acquisition d’un bien par un couple.

La prime d’acquisition et la prime de construction dépendent du revenu, de la situation familiale et du type de logement ; elles sont comprises entre 250 et 9 700 euros.

La subvention d’intérêt se calcule sur la base de la situation familiale et du revenu imposable ; elle varie de 0.58 % à 2.45 % et a pour objectif d’alléger la charge de remboursement pour les ménages à bas revenus.

La bonification d’intérêt réduit de 0.5 % les intérêts versés par enfant à charge pour les familles ayant contracté un prêt hypothécaire. Cette aide versée par l’État ne peut dépasser le taux effectif du prêt hypothécaire ou le taux plafond de 3.45 %.

Les cotisations versées au titre des contrats d’épargne-logement peuvent être déduites des impôts. Les contribuables de moins de 40 ans bénéficient d’un plafond multiplié par deux pour les cotisations versées au titre d’un plan épargne-logement.

Par ailleurs, un taux d’imposition réduit, correspondant à ¼ du taux plein, s’applique aux plus-values réalisées sur la vente de terrains ou de bâtiments entre juillet 2016 et décembre 2018. Il existe en outre diverses subventions destinées à optimiser l’efficacité énergétique, ainsi qu’une prime pour la rénovation de logements anciens, un complément de prime couvrant une partie des frais d’architecte et d’ingénieur-conseil, et la possibilité pour l’État de garantir le prêt immobilier d’un particulier (ministère du Logement, 2018).

Les taux marginaux d'imposition effectifs (TMIE) appliqués aux biens d’habitation occupés par leurs propriétaires, qu’ils aient été acquis avec ou sans prêt immobilier, sont parmi les plus bas de la zone OCDE (graphique 1.18). Ils sont calculés comme la différence entre les taux de rendement avant et après impôt d’un investissement marginal, divisée par le taux de rendement avant impôt de cet investissement. Le taux marginal d’imposition effectif des propriétaires-occupants est généralement moins élevé que celui d’autres actifs, dans la mesure où les loyers imputés ne sont pas imposés et où les intérêts d'emprunts sont déductibles des impôts dans de nombreux pays.

Graphique 1.18. Les taux marginaux d'imposition effectifs sur les biens d’habitation occupés par leurs propriétaires sont bas

Le traitement fiscal favorable appliqué aux propriétaires-occupants peut difficilement être justifié par des raisons d’équité, dans la mesure où ce ne sont pas les ménages modestes qui sont susceptibles d’en profiter le plus. C’est particulièrement vrai pour la déduction fiscale des intérêts d’emprunts, qui est généralement régressive étant donné que les ménages à hauts revenus sont beaucoup plus susceptibles de financer l’acquisition de leur logement au moyen d’un emprunt immobilier (Fatica et Prammer, 2018). Par ailleurs, et comme c’est le cas pour d’autres mesures de subventionnement de la demande, lorsque l’offre est restreinte, la déductibilité fiscale peut être capitalisée dans les prix des logements, avec à la clé une redistribution du revenu des nouveaux entrants sur le marché immobilier vers les ménages déjà propriétaires (Andrews, Caldera Sánchez et Johansson, 2011).

Il faut appliquer aux biens immobiliers d’habitation le même régime fiscal qu’aux autres investissements. La solution qui serait de loin la préférable consisterait à imposer les revenus locatifs imputés et diminuer les amortissements autorisés, tout en maintenant la déductibilité des intérêts d’emprunts (Andrews, Caldera Sánchez et Johansson, 2011). Toutefois, au Luxembourg comme dans de nombreux pays de l'OCDE, les loyers imputés ne sont pas imposés et l’acquisition de la résidence principale bénéficie d’un traitement fiscal très favorable par comparaison avec d’autres formes d’épargne des ménages, à l’exception des plans d’épargne retraite (OCDE, 2018b).

Il faut réduire la régressivité de la fiscalité des biens immobiliers occupés par leurs propriétaires, en éliminant progressivement la possibilité de déduire les intérêts d’emprunts hypothécaires. Au cas où cela serait impossible, le coup de pouce fiscal pourrait prendre la forme d’un crédit d’impôt plafonné plutôt que d’une déduction fiscale.

Pour accroître la progressivité de l’impôt, le Luxembourg pourrait introduire un barème d’imposition progressif périodique ou autoriser le report des impôts périodiques sur la propriété immobilière jusqu’au décès du contribuable ou la vente du bien pour les contribuables plus âgés. Par exemple, en France, avant d’être progressivement éliminé, le principal impôt périodique sur la propriété immobilière (la taxe d’habitation), est devenu progressif depuis 2000 grâce à des allègements fiscaux fondés sur les revenus et la situation familiale.

Le Luxembourg est l’un des rares pays de l'OCDE qui appliquent des impôts périodiques sur l’actif net des sociétés, qui génèrent des recettes fiscales représentant plus de 2 % du PIB (graphique 1.19). En principe, des impôts bien pensés sur les revenus du capital au niveau individuel, conjugués aux droits de succession, sont préférables aux impôts sur le patrimoine net (OCDE, 2018c). Associés à des impôts périodiques plus élevés sur la propriété immobilière des personnes physiques, ils pourraient être utilisés pour gagner à la fois en efficience et en équité.

Graphique 1.19. La fiscalité sur le patrimoine est principalement composée de l’impôt sur l’actif net

Les impôts périodiques sur la propriété immobilière sont faibles, ce qui tient en partie au fait que les taux d’imposition sont basés sur des évaluations obsolètes, bien inférieures aux valeurs actuelles du marché (graphique 1.20). Le principal impôt périodique sur la propriété immobilière au Luxembourg est l’impôt foncier. Il constitue une source de recettes fiscales pour les communes, qui sont libres de fixer elles-mêmes le taux d’imposition appliqué dans les limites d’une fourchette assez large. Toutefois, il ne représente qu’une faible proportion des recettes fiscales des communes, qui proviennent principalement de l’impôt commercial communal et des transferts liés au mécanisme de péréquation des ressources communales.

Graphique 1.20. Les impôts périodiques sur la propriété immobilière sont faibles

Compte tenu de l’envolée des prix des terrains et des biens immobiliers observée au Luxembourg, l’impôt assis sur la valeur foncière et, plus généralement, l’impôt foncier devraient être utilisés comme une ressource budgétaire plus importante et un outil indirect à l’appui du développement territorial. En cherchant à optimiser leurs recettes fiscales, les communes s’efforceraient de maximiser la rente foncière en prenant de bonnes décisions. Une différenciation adaptée entre les taux d’imposition appliqués aux terrains bâtis et aux terrains non bâtis pourrait encourager ou au contraire dissuader la construction selon les besoins, et contribuer ainsi à atteindre les principaux objectifs d’une politique équilibrée d'aménagement du territoire (OCDE, 2007). En élargissant la base d’imposition, un impôt sur la valeur foncière, qui repose sur la valeur du terrain plutôt que sur la valeur des constructions qui sont bâties sur ce dernier, pourrait aussi être envisagé : la valorisation des terrains est en effet généralement le reflet de la demande pour un lieu, qui dépend de la qualité de ce lieu, qui elle-même résulte de l’offre d’infrastructures publiques et de services de proximité.

Une telle réforme de l’impôt sur la propriété immobilière permettrait de libérer des ressources budgétaires supplémentaires pour les communes, qui seraient en outre en mesure de récupérer une partie de la valeur tirée de l’envolée des prix sur le marché immobilier. Outre le fait qu’elle ferait payer aux utilisateurs la valeur réelle des services, elle déboucherait sur une offre plus efficiente de biens et services publics et sur un développement territorial de meilleure qualité, tout en contribuant à libérer des terrains actuellement inutilisés qui sont aujourd’hui faiblement imposés et conservés principalement à des fins spéculatives.

Toute hausse des impôts périodiques sur la propriété immobilière doit s’accompagner d’une actualisation régulière de la valeur des biens immobiliers, si nécessaire en mettant parallèlement en place des dispositifs spéciaux pour les ménages modestes et les actifs moins liquides. Par exemple, le Danemark a récemment adopté un nouveau système de valorisation des biens immobiliers, qui prévoit un impôt proportionnel, en conservant un élément de progressivité pour les logements de très grande valeur (OCDE, 2019a).

Le logement est la principale composante du patrimoine des ménages et constitue donc un moteur essentiel de l’accumulation de patrimoine mais aussi du creusement des inégalités. Le Luxembourg se situe à un niveau proche de la moyenne de l'OCDE en termes à la fois d’accession à la propriété de sa résidence principale et d’inégalités de patrimoine (Claveres et al., 2019 et encadré 1.4). Néanmoins, le taux de propriété d’autres biens immobiliers, comme des résidences secondaires, des logements dédiés à la location, des terrains ou des bureaux loués à des entreprises, est supérieur à la moyenne de la zone euro (Ziegelmeyer, 2015), avec une forte concentration dans les 10 % supérieurs de la distribution du patrimoine net (graphique 1.21). Comme dans de nombreux autres pays de l'OCDE, les résidences secondaires représentent une partie de plus en plus importante du patrimoine brut des ménages au patrimoine net élevé. Cela laisse à penser que du point de vue de l’équité, l’imposition des résidences secondaires est sans doute progressive par rapport au revenu et devrait être supérieure à celle de la résidence principale (OCDE, 2018b).

Encadré 1.4. Logement et inégalités au Luxembourg et dans la Grande région

Dans les pays de l’OCDE, le logement constitue l’actif le plus important du portefeuille des ménages, ce qui en fait l’un des principaux éléments de la répartition des richesses. De fait, on observe d’une manière générale que plus les inégalités de patrimoine sont fortes, moins le taux de propriétaires-occupants est élevé. Si, au Luxembourg, le niveau de l’accession à la propriété et celui des inégalités de patrimoine sont proches de la moyenne de l’OCDE, l’écart est plus important entre les taux de propriétaires-occupants dans les quintiles de revenu supérieurs et inférieurs. Dans le quintile supérieur, 86% des ménages sont propriétaires de leur logement, la moyenne de l’OCDE s’établissant à 85 %. Dans le quintile inférieur en revanche, la proportion est de 38 %, alors que la moyenne de l’OCDE est de 50 %

Le logement représente un actif particulièrement important pour les ménages situés dans les quintiles médians de revenu et de patrimoine. Au Luxembourg, le patrimoine immobilier net représente 62 % du patrimoine total des ménages situés dans le quintile médian de patrimoine net. En revanche, le logement représente un actif bien moins important dans la partie supérieure de la distribution des richesses : en effet, la part qu’il occupe dans le portefeuille des ménages situés dans le centile supérieur de la distribution des patrimoines ressort à 18 %, soit un niveau bien inférieur à la moyenne de l’OCDE.

La participation au marché hypothécaire est forte. Dans l’ensemble, 29 % des ménages ont contracté un emprunt hypothécaire sur leur résidence principale, contre 17 % en Allemagne, 19 % en France et 25 % en moyenne dans la zone OCDE. En outre, l’accès aux emprunts hypothécaires est meilleur dans le milieu de la distribution des revenus. À la différence de ce que l’on observe dans la plupart des pays de l’OCDE, les ménages se situant dans le quintile de revenu médian sont presque aussi susceptibles d’avoir contracté un emprunt hypothécaire que ceux qui se trouvent dans le quintile supérieur. Les ménages situés dans le quintile de revenu médian sont ainsi 2.1 fois plus susceptibles d’avoir contracté un tel emprunt qu’en France, et 2.6 fois plus qu’en Allemagne.

Au Luxembourg, les travailleurs frontaliers représentent plus de 40 % du total de l’emploi. Il est donc important de comparer les choix de logement et les patrimoines immobiliers des résidents et des frontaliers, deux groupes qui ont accès au même marché du travail, mais qui se positionnent sur des marchés immobiliers distincts, peut-être sous l’influence des différences existant entre les prix des logements, peut-être aussi à cause des différences de traitement fiscal et de réglementation du marché locatif. Chez les travailleurs frontaliers, le taux d’accession à la propriété est, principalement du fait de l’écart de revenu brut, supérieur à celui des échantillons nationaux respectifs, d’environ 15 points de pourcentage si l’on compare à l’Allemagne et à la France et de 3 points de pourcentage si l’on compare à la Belgique. On observe aussi que les ménages frontaliers accèdent à la propriété à un âge plus précoce que leurs concitoyens respectifs. Parmi les résidents au Luxembourg, le taux global de propriétaires-occupants, qui est de 65 %, recouvre des divergences marquées entre les ménages autochtones (80 %) et les ménages constitués de personnes nées à l’étranger (50 %).

Les ménages résidents et les ménages constitués de travailleurs frontaliers diffèrent considérablement, tant du point de vue du niveau que de la répartition du patrimoine. Le patrimoine net médian des ménages salariés résidant au Luxembourg est de loin supérieur à celui des travailleurs frontaliers venant de Belgique, de France ou d’Allemagne. Cette différence de patrimoine net s’explique en grande partie par la valeur plus élevée des résidences principales au Luxembourg ; en effet, les données relatives au prix réel de l’immobilier font apparaître une importante solution de continuité à la frontière luxembourgeoise. En outre, en France et en Allemagne, le patrimoine net médian des frontaliers est largement supérieur à celui de leurs concitoyens. Enfin, les écarts de patrimoine entre les propriétaires et les locataires, bien que présents dans tous les pays étudiés, sont plus marqués au Luxembourg.

Graphique 1.21. Les autres biens immobiliers sont principalement détenus par les 10 % les plus riches

Mesures en faveur du développement du parc social

Le parc de logements sociaux du Luxembourg est l’un des plus restreints de la zone OCDE (graphique 1.22). Cela tient en partie aux préférences des promoteurs publics qui avaient pour habitude de réserver un tiers environ des unités construites à la location contre deux tiers à la vente (ministère du Logement, 2018), ainsi qu’à la pratique désormais révolue qui autorisait la revente de logements sociaux sur le marché non réglementé (European Social Housing Observatory, 2007). Toutefois, des efforts sont actuellement déployés afin d’accroître la part des logements locatifs sociaux. Depuis 2017, la cession de logements sociaux peut être réalisée par le biais d’un bail emphytéotique. Cette mesure est la bienvenue, étant donné qu’elle permet de capturer la valeur des terrains bâtis, qui demeurent la propriété des promoteurs publics.

Si le nombre de logements vacants au Luxembourg n’est pas particulièrement élevé par comparaison avec les autres pays de l'OCDE, il est plus important que dans d’autres petits pays confrontés à une pénurie d’offre de logements, comme la Suisse ou les Pays-Bas (graphique 1.23).

Graphique 1.22. Le parc locatif social est restreint

Graphique 1.23. Le nombre de logements vacants pourrait être davantage réduit

Les agences immobilières sociales peuvent récupérer des logements inoccupés et remédier ainsi à la pénurie de logements sociaux en améliorant l’accès des ménages modestes au marché locatif privé (Salvi del Pero et al., 2016). Ainsi, en Italie, les contratti convenzionati (contrats spéciaux signés entre locataires et propriétaires) se caractérisent par des loyers inférieurs à ceux du marché et une durée plus longue que les baux normalement en vigueur sur le marché locatif privé, en contrepartie d’un allègement fiscal sur les revenus locatifs. En Irlande, depuis 2018, les propriétaires qui louent leur bien à des locataires bénéficiant de l’aide au logement peuvent déduire la totalité de leurs intérêts d’emprunts.

Au Luxembourg, le logement locatif social est fourni principalement par des organismes publics nationaux et locaux (graphique 1.24). L’Agence immobilière sociale (AIS) et les autres agences analogues servent d’intermédiaires entre les propriétaires privés et les locataires qui ont des difficultés à se loger, en assurant aux propriétaires des loyers garantis et la prise en charge du coût d’entretien de leur bien, et aux locataires des services de soutien. Par exemple, l’Agence immobilière sociale cible les ménages qui ne remplissent peut-être pas les critères permettant d’accéder au logement social ou qui sont inscrits sur les longues listes d’attente ; en coopération avec les services sociaux, ils élaborent un projet de développement personnel et professionnel des locataires, dans l’objectif qu’ils atteignent une indépendance financière suffisante pour accéder au marché locatif privé sous trois ans, soit la durée fixe et non renouvelable du contrat de bail signé avec l’AIS.

Graphique 1.24. Les logements locatifs sociaux sont principalement fournis par des organismes publics

Le ministère du Logement subventionne une partie des coûts de gestion supportés par les agences immobilières sociales, à hauteur de 100 euros par mois et par logement, et fixe le loyer maximum applicable. Une exonération fiscale à hauteur de 50 % des revenus locatifs est accordée aux propriétaires qui louent leurs logements vacants par l’intermédiaire de ces organismes.

Il faut renforcer l’aide financière apportée aux organismes en charge de la gestion locative sociale. Même si l’Agence immobilière sociale a commencé à gérer le parc de logements vacants détenus par l’État, l’avantage fiscal et les garanties fournies par les agences immobilières sociales ne font que développer lentement l’offre de logements (ministère du Logement, 2018).

Les communes pourraient contribuer à la récupération des logements inoccupés en fournissant des informations actualisées aux agences immobilières sociales. Les propriétaires étant tenus par la loi de déclarer aux autorités locales tout logement inoccupé pendant une période donnée, en mentionnant sa taille, le nombre de pièces et le dernier montant du loyer, les communes pourraient mettre à profit ces informations pour mettre en place une base de données des logements vacants actualisée en temps réel (Conseil économique et social, 2018).

Pour élargir l’offre de logement social, l’État pourrait aussi financer directement, sur le budget des administrations publiques, l’acquisition de terrains constructibles à des fins résidentielles. Les données recueillies dans des pays et zones métropolitaines souffrant de pénuries de logements abordables montrent que des projets de construction sur des terrains appartenant à l’État pourraient contribuer à alléger la situation (van Veen, 2005 ; Lawson, 2009). Les terrains nouvellement acquis devraient rester la propriété de la puissance publique et être loués sur une longue durée, par exemple au Fonds du Logement ou à la Société Nationale des Habitations à Bon Marché (SNHBM), pour la construction de logements sociaux. L’accord de coalition en vue de la formation du nouveau gouvernement a prévu la constitution d’un comité chargé de l’acquisition de terrains destinés à être libérés pour l’habitat, dont les acquisitions seront financées au travers d’un nouveau fonds dédié, alimenté par le budget de l’État. Il s’agit là d’une mesure bienvenue. L’accent mis récemment par les promoteurs publics sur l’offre locative plutôt que sur la vente de logements sociaux pourrait venir renforcer l’action des autorités.

Le logement social doit cibler en priorité ceux qui en ont le plus besoin

L’offre de logements sociaux n’est pas suffisamment ciblée et ne semble pas protéger les ménages aux revenus modestes contre la pénurie de logements abordables ou la ségrégation socioéconomique. Les listes d’attente des bailleurs sociaux sont longues et le taux de rotation est faible. Si les loyers du secteur social sont en moyenne inférieurs de 30 % à ceux du marché (ministère du Logement, 2018), les critères d’admission ne sont pas précisément définis, d’où un manque de transparence, tandis que le délai d’attente peut varier considérablement, en fonction des besoins spécifiques des ménages. Par conséquent, l’égalité d’accès au logement social n’est pas assurée.

En 2014, plus de 20 % des locataires du parc social se situaient dans les deux quintiles de revenus supérieurs, contre 10 % environ dans les pays de l'OCDE les mieux classés (graphique 1.25). La présence de ménages à hauts revenus parmi les bénéficiaires de logements sociaux s’explique par le fait que, s’ils voient leurs loyers augmentés à l’issue de l’évaluation annuelle de leurs revenus, les locataires dont la situation financière s’améliore ne sont pas tenus de quitter leur logement. Le parc de logements sociaux étant limité, les occupants dont la situation financière s’est améliorée devraient pourtant s’installer dans d’autres types de logements, surtout si leurs revenus sont plus élevés que ceux des ménages inscrits sur les listes d’attente.

Graphique 1.25. De nombreux ménages aux revenus élevés figurent parmi les bénéficiaires de logements locatifs subventionnés

S’il est nécessaire de prendre en compte et, éventuellement, d’atténuer les difficultés que pourraient engendrer une augmentation des flux et de la rotation des occupants, notamment des coûts de réinstallation et des contre-incitations possibles à l’amélioration de la situation économique, il n’en reste pas moins que les occupants des logements sont mieux placés pour y faire face que les ménages en liste d’attente. Les loyers du secteur locatif social devraient en outre être relevés de manière plus proportionnelle à la hausse des revenus afin d’inciter les locataires du parc social dont les revenus se situent dans les quintiles supérieurs à basculer dans le secteur locatif privé, afin de libérer ainsi les logements sociaux pour qu’ils bénéficient à ceux qui en ont le plus besoin.

Les loyers appliqués sur le marché locatif social sont fondés sur les coûts et leur augmentation est plafonnée au niveau national. Par conséquent, les écarts de loyers entre le marché locatif social et le marché privé, qui s’élèvent en moyenne à 30 %, sont plus élevés dans les zones les plus densément peuplées, comme la Ville de Luxembourg et Esch-sur-Alzette, tandis qu’ils sont bien moins marqués dans la région du nord, moins peuplée.

Un secteur locatif privé abordable

Les mesures en faveur de l’accession à la propriété peuvent exercer une forte influence sur les décisions d’investissement, qui peut être atténuée par le bon fonctionnement des marchés locatifs. Au Luxembourg, le marché locatif privé loge de nombreux ménages modestes, qui y sont beaucoup plus représentés que dans les autres pays de l'OCDE (graphique 1.26).

Graphique 1.26. De nombreux ménages modestes dépendent du secteur locatif privé

La conversion des logements actuellement occupés par leurs propriétaires en logements locatifs est un moyen rapide d’enrichir l’offre sur le marché locatif privé. Si la réglementation relative à la conversion ou à la location à titre temporaire des logements occupés par leur propriétaire est assouplie, le parc de logements pourrait s’adapter plus facilement à l’évolution de la situation du marché. Les droits de mutation sur les logements peuvent aussi faire obstacle à l’investissement dans le secteur locatif privé. Des travaux de recherche antérieurs de l'OCDE préconisaient d’abaisser les droits de mutation élevés, et de les remplacer par une hausse des impôts sur la propriété immobilière (Boulhol, 2011).

Les bénéficiaires de nombreuses aides à l’accession à la propriété (prime de construction, prime d’acquisition, subvention d’intérêt et bonification d’intérêt) ne sont pas autorisés à louer une partie de leur logement, à moins que le locataire poursuive des études post-secondaires au Luxembourg. De la même manière, un propriétaire qui bénéficie d’un crédit d’impôt sur les actes notariaux (en vertu du Bëllegen Akt) ne peut mettre son logement en location pendant une période de deux ans. Ces dispositions pourraient être assouplies en vue d’améliorer l’accès au secteur locatif privé des groupes ayant des difficultés à se loger, comme les stagiaires ou les travailleurs en contrat à durée déterminée, et de fournir aux propriétaires-occupants aux revenus modestes la possibilité de percevoir un complément de revenu. Par ailleurs, on pourrait envisager un traitement fiscal plus favorable du revenu net perçu par les propriétaires-occupants au moyen de la location d’une partie de leur logement, comme c’est le cas avec l’exonération fiscale dont bénéficient les revenus locatifs des agences immobilières sociales (Mellouet, 2018).

Outre les mesures fiscales, les pouvoirs publics pourraient aussi avoir recours à des mesures de subventionnement de la demande, comme les allocations logement, afin de faciliter l’accès au marché locatif privé. Par rapport au logement social, ces allocations ont des effets de distorsion plus limités sur la mobilité résidentielle, et elles n’aggravent pas le problème de distance par rapport à l’emploi. Si elles sont conçues comme des droits, les subventions peuvent aussi améliorer l’égalité d’accès car elles peuvent être plus facilement retirées aux ménages qui n’ont plus le droit d’en bénéficier.

Cependant, les allocations logement ne permettent pas d’assurer des normes de qualité ni la sécurité d’occupation. Pour ce faire, des instruments supplémentaires peuvent être nécessaires, comme la législation relative à la location ou des agences immobilières sociales. Par ailleurs, les allocations logement n’apportent pas de solution efficace au problème de l’accessibilité financière des logements, car elles peuvent être prises en compte dans les loyers. Ce phénomène a été observé lorsque les allocations sont fondées sur les loyers réels, surtout lorsqu’il existe des tensions au niveau de l’offre de logements (André, 2010). On estime que le taux de prise en compte de ces allocations dans les loyers est de l’ordre de 16 % environ aux États-Unis, tandis qu’il est bien plus élevé au Royaume-Uni et en France, où on l’évalue à 50 % et 78 % respectivement (Gibbons et Manning, 2006 ; Fack, 2006). Par exemple, la France a récemment pris la décision de diminuer progressivement les allocations logement d’ici à 2020.

D’une manière générale, les mesures d’aide au logement devraient être mieux ciblées au Luxembourg, dans la mesure où moins de 10 % de l’aide publique totale allouée aux locataires et aux propriétaires-occupants est clairement définie sur la base de critères socioéconomiques ou environnementaux (Mellouet, 2018). Ainsi, au Luxembourg, les allocations logement ne comportent aucun élément de différenciation spatiale, comme c’est par exemple le cas en Allemagne où elles sont associées à des loyers de référence à l’échelon local. Or au vu de la variété des prix immobiliers et des loyers au Luxembourg, une telle réforme pourrait renforcer leur efficacité (de Boer et Bitetti, 2014).

Encadré 1.5. Recommandations

Recommandations visant à réduire la rétention de terrains et à améliorer la coopération entre l’administration centrale et les communes

Principales recommandations :

Accroître le coût d’opportunité des terrains inutilisés en réformant les impôts périodiques sur la propriété immobilière. Une solution consiste à relever les impôts fonciers sur les terrains constructibles.
Assujettir une partie du financement des communes par l’État à la capacité des communes à sanctionner les propriétaires et les promoteurs immobiliers qui n’utilisent pas leurs permis de construire.
Accroître la densité résidentielle, notamment autour des pôles de transports, en construisant des bâtiments plus hauts.

Recommandations complémentaires :

Créer un observatoire du logement au niveau de la Grande Région, chargé de recueillir et d’analyser des données territoriales et transfrontalières sur le logement.
Pour veiller à une coopération efficace entre toutes les parties prenantes, l’administration centrale devrait mettre en place des instruments contraignants d’aménagement du territoire et étudier la possibilité de fixer des objectifs contraignants en la matière.

Recommandations visant à renforcer la neutralité au regard du mode d’occupation des logements

Principales recommandations :

Accroître la progressivité de l’impôt appliqué aux propriétaires-occupants, par exemple en supprimant progressivement, ou du moins en diminuant, la déductibilité des intérêts d’emprunts immobiliers.
Faire des impôts périodiques sur la propriété immobilière (impôt foncier) une ressource budgétaire plus significative et un outil indirect au service du développement territorial, par exemple en alignant régulièrement la base d’imposition sur la valeur des biens estimée au prix du marché.

Recommandations complémentaires :

Interdire le recours à l’exonération fiscale temporaire des plus-values réalisées sur les ventes de biens immobiliers en tant qu’instrument de politique publique.
Instaurer la progressivité des impôts sur les logements inoccupés, et veiller à ce qu’ils soient plus élevés que les impôts sur les résidences principales.

Recommandations visant à améliorer l’offre de logements locatifs sociaux et privés

Principales recommandations :

Pour étoffer le parc de logements locatifs sociaux tout en préservant la mixité sociale, faire financer directement l’acquisition de nouveaux terrains par les promoteurs publics.
Procéder à une évaluation régulière des ressources pour mieux cibler l’offre de logements sociaux.
Indexer les allocations logement et les loyers du secteur locatif social sur des loyers de référence à l’échelon local.

Recommandations complémentaires :

Revoir à la hausse l’aide financière octroyée aux agences immobilières sociales, et inciter les communes à tenir un registre actualisé des logements vacants.
Définir des objectifs chiffrés en matière de construction de logements sociaux dans chaque commune.
Imposer aux promoteurs publics de logements sociaux de se concentrer sur les logements locatifs plutôt que sur les logements destinés à la vente.
Assouplir la réglementation relative à la location d’une partie du logement et à la conversion des logements existants en logements locatifs, et étudier la possibilité d’une exonération d’impôt ou d’un crédit d’impôt sur les revenus de la location d’une partie du logement.

Références

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